中国环境政策述评报告

出版: 来源: 作者:夏光 俞海 原庆丹等 编著 访问量:4360

 

 

夏光 俞海 原庆丹等 编著

中国环境科学出版社 2016年9月

 

前言

  党的十八大以来,在习近平总书记提出的“绿水青山就是金山银山”这一绿色发展理念指引下,我国环境保护工作取得积极进展,“十二五”规划中的有关环境保护约束性指标超额完成。在此期间,环境政策改革与创新取得重大进展,特别是生态文明体制改革“1+6”方案、新《环境保护法》等为我国环境治理体系现代化以及基础制度建设做好了顶层设计,为“十二五”规划环境目标的实现提供了坚实的政策保障。

  “十三五”时期是我国全面建成小康社会最后冲刺的五年,实现生态环境质量总体改善目标任务非常艰巨。十八届五中全会再次强调要实行最严格的环境保护制度,实现绿色发展,行之有效的环境政策对于实现以上目标至关重要。因此,十分有必要对“十二五”以来环境政策的进展进行全面回顾、评价和反思,为未来一段时期环境政策体系的优化调整和生态文明制度体系建立与完善提供依据。

  基于以上考虑,环保部环境与经济政策研究中心对2014年度前后中国部分环境政策的总结和评述,旨在较为系统地回顾当前环境与发展背景下各项环境政策设计及实施的进展,提出相应评论意见,为今后相关政策调整和改进提供参考。

  书中内容共分为十篇,在分析我国环境政策形势与需求基础上,对环境法治、环境经济、环境社会、环境管理、环境健康、生态文明体制、国际环境、应对气候变化等领域的政策进展进行了回顾与总结,对政策实施的效果进行了评述,提出了优化上述政策的相关建议,并对未来环境政策方向进行了展望。

  本书是环保部环境与经济政策研究中心集体研究的成果。夏光、俞海和原庆丹负责总体筹划,各篇执笔者如下:执行摘要,俞海;第一篇,俞海、张永亮;第二篇,王彬、胡静、杨志云、程多威、胡曼晴;第三篇,沈晓悦、杨姝影、贾蕾、 李萱、安祺、马越;第四篇,王华、郭红燕;第五篇,沈晓悦、文秋霞、蔡飞、杨小明;第六篇,王建生、李萱;第七篇,夏光、武翡翡、和夏冰;第八篇,李丽平、张彬、高颖楠;第九篇,冯相昭、刘哲、田春秀、钱国强;第十篇,张永亮、俞海。最后统稿和审校是俞海和张永亮。

  由于作者水平有限,书中内容难免有所疏漏和不足之处,敬请读者批评指正。

  作者 2016年3月

 

目录

  前言... II

  执行摘要... 1

  第一篇 序论

    一、 国家环境与发展的总体趋势性变化... 18

    二、 国家环境保护宏观战略的趋势性变化... 19

    三、 当前面临的问题和机遇... 22

  第二篇 环境法治

    一、 环境法治进展... 28

    二、 环境法治评价... 50

    三、 环境法治展望... 59

  第三篇 环境经济政策

    一、 环境经济政策进展... 67

    二、 环境经济政策评价... 78

    三、 环境经济政策展望与建议... 96

  第四篇 环境社会政策

    一、 我国主要环境社会政策发展历程... 100

    二、 我国主要环境社会政策评价... 103

    三、 环境社会政策展望及改进建议... 116

  第五篇 环境管理政策

    一、 领导干部环保绩效考核与责任追究制度... 126

    二、 城市环境管理政策... 136

    三、 生态保护红线政策... 143

  第六篇 环境与健康政策

    一、 环境与健康政策进展... 149

    二、 环境与健康政策评价... 165

    三、 环境与健康政策展望... 176

  第七篇 生态文明体制改革

    一、 生态文明体制改革进展... 181

    二、 对现行生态文明体制的反思... 183

    三、 生态文明体制改革思路... 186

  第八篇 国际环境政策

    一、 环境与贸易投资... 196

    二、 中美环境合作... 204

  第九篇 应对气候变化政策

    一、 利用公约内外多种渠道积极参与气候变化国际治理... 215

    二、 推动应对气候变化政策体系完善促进国内碳市场发展... 220

    三、 国内外应对气候变化政策与行动展望... 226

  第十篇 环境政策展望

    一、 “十三五”环境政策的发展趋势... 228

    二、 “十三五”环境政策制定的优先领域... 229

 

 

执行摘要

  本报告是环保部环境与经济政策研究中心对2014年度前后中国部分环境政策的总结和评述,旨在较为系统地回顾当前环境与发展背景下各项环境政策设计及实施的进展,提出相应的评论意见,为今后相关政策调整和改进提供参考。

一、形势与需求

  当前中国环境与发展正处于一个关键节点,距离2020年实现全面建成小康社会目标仅有5年多时间。这期间,中国要努力跨越潜在的“中等收入陷阱”,从中高收入国家迈向高收入国家,整体上实现国家的绿色转型,为未来的生态文明和美丽中国蓝图进行铺垫和攻坚。实现以上目标,需要清楚判断当前及未来国家环境与发展形势,理性识别环境保护领域政策总体需求。

(一)国家环境与发展形势判断:转型迫切、目标清晰、负重爬坡

  在国家总体的“经济赶超”战略下,经过近40年的高速增长,经济、社会和环境等领域各种累积的矛盾已经开始显现,如:经济的周期性下行问题、结构性和平衡性矛盾;社会领域的公平和公正性问题;生态环境领域的污染和退化;在全球可持续发展治理体系中压力和挑战急剧增大等。这些矛盾错综复杂、相互交织,成为未来国家可持续发展的桎梏。国家迫切需要系统转型来解决上述矛盾,包括环境与发展的定位与战略方向、经济发展方式、社会治理模式、环境管理目标和工具等。

  党的十八届五中全会通过的国家“十三五”规划建议确立了到2020年全面建成小康社会的具体目标,特别是将生态环境质量总体改善作为目标要求之一。 表明党和国家将生态环境保护放在更加重要的位置,体现了党和国家要在未来五年解决全面建成小康社会的最大短板的决心;提出了创新、协调、绿色、开放和共享五大发展理念,其中绿色发展理念与生态文明建设“五位一体”和“五化同步”总体战略布局一脉相承,是加快推进生态文明建设的进一步深化,绿色发展将成为“十三五”规划的要义和核心内容,我国经济社会发展将开始进入全面绿色化的新常态。可以说,“十三五”规划建议为未来5年中国环境与发展制定了清晰的目标、原则、路径、方法和动力。

  但是,要清醒地看到,“十三五”时期是中国绿色转型的负重爬坡阶段,面临众多挑战,如:经济增长存在路径依赖和惯性、环境问题日趋复杂、绿色转型可能产生巨大的短期成本、新一轮城镇化仍有很多环境风险等。迈过这道坎,未来中国发展可进入健康和持续的良性轨道;迈不过去,中国可能会掉入“中等收入陷阱”,未来绿色转型可能会付出更大成本和代价。虽然国家有强烈的绿色转型政治意愿,也具备了一定社会基础,但是真正成功实现绿色转型还取决于制度和政策是否得当,执行是否有力,能力是否匹配等,所以,不能盲目乐观,需要有长期持久战的思想准备。

(二)环境保护政策需求:整体滞后、全面改革、加快落实

  从整体上看,当前我国环境政策发展总体上滞后于国家环境与发展以及生态环境保护形势需要。首先是现有环境政策总体上不能满足当前生态文明建设、国家环境治理现代化以及全面建成小康社会等战略目标要求和需求;其次,环境政策研究总体上滞后于实践的需求。特别是在当前环境与发展新常态形势下,更为深入的工业化、城镇化、农业现代化以及经济全球化进程中产生的新环境问题,社会公众对环境问题的意识和参与程度提高、对环境质量和健康的更高期待带来的对环境管理的更高更新的要求等都对环境政策研究提出了新命题,现有的环境政策研究总体上前瞻和超前不足、储备不足;第三,环境政策研究基础能力不足,表现为基础研究数据的可得性、可靠性和可比较性偏低,研究方法的科学性、规范性和先进性不够,对于环境政策研究的资源配置和重视程度严重不足。

  在国家环境与发展进入新常态的大背景下,要实现与全面小康社会相匹配的环境质量改善目标,环境保护政策需要全面和系统的调整和改革。一是需要全面把握政策目标,即以目标为导向,紧紧围绕到2020年生态环境质量总体改善这个目标,进行系统调整和改革;二是需要全面诊断环境问题,即以问题为导向,对当前及未来的生态环境问题进行科学和客观的诊断、评估和预测,便于政策设计和执行具有针对性,能够对症下药;三是需要全面识别政策差距,即以效果为导向,深入分析当前环境政策体系是否满足未来解决环境问题并实现环境目标的要求,在政策体系设计方面,需要识别在哪些领域需要加强、哪些领域需要退出、哪些领域需要建立等;在政策执行方面,需要全面客观评估环境政策执行效果,效率和成本收益等。

  2015年,中央发布了《生态文明体制改革总体方案》,并出台了6个相关配套文件,形成了“1+6”的改革组合措施,总的目标是到2020年,构筑起产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系。具体到环境保护领域,除了出台环境保护督察方案(试行)、生态环境监测网络建设方案、党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)、生态环境损害赔偿制度改革试点方案之外,还包括建立排污许可证制度、排污权交易制度、生态补偿制度等。“十三五”规划建议提出要在未来5年,以提高环境质量为核心,实行最严格的环境保护制度,形成政府、企业、公众共治的环境治理体系,方案和规划建议都为未来环境政策改革和调整做好了顶层设计。接下来的紧迫任务就是要将这些设计图转化为施工图,加快落实各项相关改革方案,尽快使政策改革发挥作用和效果。

二、环境保护法治:万众期待、重大突破、任重道远

  历经四次审议,两次广泛征求社会意见和建议后,时隔25年之后新环保法终于再次正式修订颁布。长期以来,旧环保法因远不能满足新时期环境保护的需要而广受诟病,社会各界热切期待对其修订。新环保法顺应了社会期待,直面中国环境保护的要害,为解决中国严峻的环境问题提供了法律基础和保障,作为史上最严的环保法,堪称中国环境保护法治进程中的里程碑。

  2015年1月1日起正式施行的新《环境保护法》在法律理念、法律制度和法律责任方面均有重大革新和显著突破。一是提升了法律理念和立法目的。将“保障公众健康”作为环境法的直接目的之一;将“推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展”作为环境法的根本目的。首次明确了环境法的五项基本原则,包括:保护优先、、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责。突出了多元主体和环境共治。强调了环保与科技的融合。二是拓展了法律制度。根据现实的环境保护需要,对环境监管、生态保护、污染防治、信息公开和公众参与等领域的制定进行系统调整和改革,体现了生态文明建设的要求,反映了生态环境保护本身的需求。特别是信息公开和公众参与制度是新环保法的的重大创新,首次明确公民、法人和其他组织的环境知情权、参与权和监督权,各级环境行政执法部门和重点排污单位等的环境信息公开义务,完善了环境民事公益诉讼制度等。三是强化了法律责任。包括生产经营者、环境服务机构以及环境监管部门的法律责任。

  环境立法的重大突破也带动了环境司法以及环境执法的重大突破与创新。特别是环境公益诉讼制度建立推动了环境司法,包括环境保护与司法部门的联动、环境法庭建设及环境案件审判等。环境保护综合执法也在不断探索和实践中。

  尽管取得许多重大和积极的进展,但是面对中国复杂的环境与发展形势以及严峻的环境挑战,中国环境法治仍有很大的改善和提升空间。如:环境立法中法律理念的前瞻性、法律制度的系统性和法律责任的均衡性问题;环境司法中环境资源审判的专业化和能力问题、打击环境犯罪的制度性和持续性问题;环境综合执法中体制障碍问题;环境公益诉讼中行政公益诉讼的法律依据、民事公益诉讼的高成本、环保组织能力建设薄弱问题等。

  展望未来的环境法治,一是以新《环境保护法》为契机建设中国特色社会主义生态文明法治体系,包括形成完备的生态文明法律规范体系、建立高效的生态文明法治实施体系、构建严密的生态文明法治监督体系、提供有力的生态文明法治保障体系;二是大力改善环境司法,包括完善环境行政执法与司法间的衔接和协调;降低环境案件立案门槛;推动环境损害评估鉴定机构的设立和管理。三是提高环境执法的权威性和有效性,加快推进试点落实中央关于环保机构监察执法体制改革的决定。四是深入推进环境公益诉讼,包括通过立法扩展领域,允许提起环保行政公益诉讼;通过司法健全机制,出台赔偿金管理、司法鉴定等配套规则;强化司法能力建设,环保组织、司法机关、环保部门三方联动推进公益诉讼。

三、环境经济政策:砥砺前行、渐入主流、大有可为

  “十二五”以来,随着国家加快推动政府职能转变,减少政府干预等一系列重要举措的实施,环境经济政策得到了全面推进,环境产权制度、资源环境产品价格形成机制逐步建立,一些重点政策有所突破,一些政策得到进一步成熟并完善。据不完全统计,“十二五”以来国务院相关部门及全国人大发布的涉及环境经济类如财政、税费、价格、交易、金融、贸易等主要相关法律法规、部门规章和行政性文件等达108项,其中2013年以来出台70项。其特点包括:一是环境经济政策制定和出台工作涉及到的政府职能部门门类较多,体现了环境经济政策的综合性特征,同时也表明环境经济政策体系建设需要环境保护与自然资源管理部门、经济部门以及行业部门密切协调与配合;二是财政、价格宏观经济调控部门在环境经济政策制定中仍起着主导作用;三是环境经济政策各主要门类均有所进展,但总体上,相对政府行政调控政策,国家在市场机制建设方面的政策仍然薄弱

  在具体领域方面,环境财税政策:以大气污染防治为重点国家和地方环保投入力度明显加大;环境税费改革进入实质阶段;环保补贴、消费税征收范围进一步扩展。绿色信贷政策:绿色信贷管理制度不断完善;环境信用体系建设稳步推进;环境污染责任保险政策:环境污染责任保险“入法”;环境风险管理要求进一步加强;运用信息公开手段鼓励企业投保环境污染责任保险。绿色证券:为贯彻、落实国家关于简政放权、转变政府职能要求,在证券市场实施十余年的上市环保核查监管制度退出,绿色证券政策开始进入逐步简政放权,突出市场主体作用阶段。环保投融资政策:当前,环保投融资领域相关政策呈“井喷”态势,包括政府和社会资本合作(PPP)政策;环境污染第三方治理;社会化环保投融资政策;生态补偿政策和排污权交易制度逐步从试点转向全面正式实施。

  新形势下,环境经济政策正在向其本质回归,利用杠杆调节市场、有效配置资源等作用正在呈现。一是环境经济政策对污染减排起到重要推动作用;二是财政政策积极筹集环保资金,在大气和水等领域为环境管理提供重要支撑;三是绿色金融等新兴政策调控力已经显现;四是环保投融资政策风头正劲,政策效果令人期待;五是运用市场手段进行环境风险管理的方式得到了积极探索和创新,引入第三方力量进行环境风险防范的成效初步显现。

  但是,总的来看,目前环境经济政策还存在诸多问题。一是在政策体系方面,我国环境经济政策体系尚未真正建立,政策相互配合的格局尚未形成。表现为:从横向上看政策配合不足,从纵向看政策衔接不够,从门类上看市场化程度较高的政策依然偏少。二是在政策制定方面,我国环境经济政策制定目标尚欠稳定,政策探索存在风险和不确定性。表现为一些重要政策长期处于试点状态,政策探索存在风险,如排污权有偿使用和交易、生态补偿、环境污染责任保险等;政策易受其他因素如经济下行影响,缺乏相对稳定性;政策重心不够平衡,重生产轻消费、重工业轻农村、重主体轻配套。三是在政策执行方面,我国环境经济政策调整环境与经济利益关系的作用尚未充分显现。具体来说,在财税政策领域:与环境保护有关的财政支出方式不合理,财政政策通过市场化机制的激励和引导不足,环境保护事权与财权不匹配现象严重,中央与地方事权和财权不对等导致一些地方环境问题长期得不到有效解决,环境保护相关税收制度设计不合理。在绿色信贷领域:银行向“两高一剩”行业提供贷款的比重相对较大,这一现象在规模较大银行中尤为突出;银行的绿色信贷规模虽然有所增加,但增长率所有减缓。在环境责任保险领域:环境污染责任保险依靠行政力量推动风险大;保险费率与条款监管、业务经营规则等与保险经营模式不匹配,保险公司居于优势地位;企业获益低,投保动力不足。在绿色证券领域:上市公司环保核查失效或低效,环境信息披露不足,环境信息收集、分析及咨询服务专业化能力不强。在环保投融资领域:我国环保投资总体上总量不足,效率不高;政府环保预算支出不完善,应急式特征明显;企业环保投资动力不足,融资渠道不畅;社会化环保投融资法律不健全,投资回报机制不健全。在生态补偿领域:生态补偿转移支付制度不完善,生态税费体系缺失导致生态补偿困境,生态建设工程管理和财力缺失。四是环境经济政策保障机制尚不健全,表现为执行缺乏监督机制,环境经济政策的技术支撑力度不足。

  我国环境经济政策有效性不高的根本原因是由于经济增长建立在市场经济体制还不完善,法制化程度还不高,社会参与能力还非常弱的现实基础上,环境经济政策实施也不可能回避法制、体制、市场、社会等方面尚不健全的现实基本面。具体原因包括:环境产权不明晰;以价格为核心的市场机制不健全;法制不健全;政府行政的不当干预和部门间权责不清;对环境经济政策认知程度低、参与不足、信息披露不充分;环境与经济相关领域研究和技术方法储备不足。

  展望“十三五”,环境经济政策完善和创新将迎来前所未有的重要机遇,应从以下方面推动环境经济政策发展。一是厘清政府和市场关系,在环保领域使市场发挥配置资源的决定性作用,包括转变政府公共服务职能,给市场性政策手段留出空间;厘清中央和地方财权和事权,特别要明确中央的环境保护事权和支出责任;强化政府部门间协调与配合,全面提升环境经济政策的综合有效性;二是积极推动建立有利于环境经济政策的法制环境,包括以新环保法为龙头,加快推动各专项法修改,大幅提高对违法行为的处罚力度;以制定《环境损害赔偿法》为重点,加快建立环境损害赔偿与责任追究制度;建立政府环境保护责任终身追究制度;评估各项政策的试点效果,加快法律固化。三是创新有助于真实反映资源环境价格的环境税费制度,包括开征独立的环境税;探索实施阶梯式差别化排污收费政策;改革资源税,调整计征方式;调整消费税税目、税率,发挥消费税的调节作用;逐步取消对农膜的增值税优惠政策。四是创新有利于环境保护的财政体制和资金机制,放大财政资金撬动市场的作用,提高环保资金有效性,包括建立环保预算稳步增长机制;健全财政转移支付制度,将环境因素纳入财政转移支付体系;整合环保专项资金,设立国家环境保护基金;绿化财政补贴;强化政府财政的环境保护支出责任,实施环保支出绩效审计与考核。五是创新推动环保市场良性运行的多元化融资模式和优惠政策,包括探索设立政府引导性环境保护基金;增加财政补贴,创新补贴方式;尽快完善并实施鼓励企业治污的优惠政策。六是加快完善环境经济政策的配套政策和技术支撑体系,包括加强环境经济政策制定与实施预评估与后评估,强化政府决策科学性;加强环境经济政策配套技术和方法研究与支撑;全面构建跨学科的研究队伍,加强环境经济政策能力建设。

四、环境社会政策:大势所趋、破茧而出、亟待成长

  “十二五”以来,环境信息公开制度建设得到快速发展,环境信息公开相关制度规定更加全面、具体和细化,新《环境保护法》还对“信息公开和公众参与”作了专章规定。与此同时,从国家到地方,相关部门在引导环保公众参与方面做了大量工作,环保公众参与法律法规和制度不断得到完善。一是我国法律法规从不同角度明确了公众参与环境保护的基本权利和义务;二是环境保护公众参与的具体规定相继出台,为推动公众参与提供了制度保障;三是地方政府根据当地的具体实际,有针对性地颁布了相关的制度文件,推进和落实公众参与工作。

  一系列环境信息公开政策的制定、颁布和实施,极大地促进了全国范围内各类环境信息的公开,包括:政府环境事务信息公开进步明显;环境质量信息公开显著改善;建设项目的环境影响评价信息实施全过程公开;污染源环境信息公开正在稳步推进。上述各类环境信息的公开,又进一步提高了各类社会主体开展环境保护的能力和自我管理的水平,公众参与环境保护的机会增加,政府管理水平不断提高,企业环境管理和环境表现得到改善,社会力量也得到了不同程度的发展壮大。

  尽管我国环境信息公开已经取得较大进展,但仍存在很多问题,主要体现为环境信息公开不全面、不及时、不准确等,但最突出的问题是公开不全面。公众可获取部分政府环境工作信息,但对一些可能对政府产生工作压力的信息,公众较难获取。公众可以获取部分空气和地表水环境质量信息,但对地下水和土壤环境信息,很难获取具体信息。国家重点监控污染源信息公开取得较大进展,但其他污染源信息公开较少。导致上述问题的主要原因包括:地方政府环境信息公开工作力度不够、能力不足;大多数企业不愿意公开环境信息;环境信息公开考核体系还没建立;公众整体维权意识不强,监督力度不够;环境信息公开法律法规体系很不完善。

  随着环境保护公众参与相关法律法规和政策制度的不断建立和完善,我国公众参与环境保护取得较大进展。公众的环境意识逐渐增强,参与各类环境决策的愿望更加强烈,公众也有更多的机会参与各类环保活动。但总的来说,国内公众参与政府主导的环保活动,主要表现为参与政府政策法规和规划计划的制定,以及政府开展的环境监督活动,很少参与政府政策法规和规划计划的实施过程。而且,公众参与环境保护以被动、形式和末端参与为主,公众参与环境保护的广度和深度还远远不够。导致这些情况产生的原因在于:一是法律法规和制度不完善,法律制度执行力不足,配套政策有待细化;二是公众参与环保缺乏深度和广度,公众对环境问题缺乏深层次了解,公众环境宣传和教育停留在表面,公众参与环境决策存在间接性和滞后性,公众参与环保活动缺乏广泛性。三是公众参与环境保护的社会价值体系未形成,如公众环境责任缺乏,参与的积极性低;官本位思想影响下 公众参与难以落到实处;社会诚信体系缺失,公众参与意愿受挫

  未来环境社会政策发展应主要着力于:一是加强环境信息公开制度建设及实施,包括加强对地方政府环境信息公开的宣传、教育和培训;加强对地方政府环境信息公开的考核与督查;加强环境监测信息能力;积极开展环境信息公开社会应急反馈机制研究;加强环境社会组织的互动,充分发挥社会组织在环境信息公开中的作用;完善法律法规,修改升级《环境信息公开办法(试行)》。二是完善环境保护公众参与制度,包括建立公开、公正、透明的管理机制和政府服务体系;健全环境治理的法律体系和司法机制;建立规范公众环境行为的机制;建立部门间公众参与协调机制;改变政府部门条块分割的状况,建立综合指导公众参与行动的机制,提高公众参与效率。三是建立基于市场的公众参与机制,将公众环境保护的意愿和积极性转化为切实的行动。包括建立生态保护市场化机制,推进环境保护的第三方治理;建立个人减排激励机制,通过建立公众个人减排档案和注册制度,将公众参与环保行为产生的减排额度,按照一定价格规则进行补偿,让市场和需求侧督促企业向绿色生产过程转型。四是搭建和拓展公众参与的平台和渠道,包括充分开放国家和地方公共资源开展环境教育;制定重大项目和企业环境保护公众参与计划;拓宽社区环保公众参与渠道;发挥环保NGO的潜力。五是利用互联网建立环境信息交流网络和社会互动机制。六是加强科学研究和专业人才的培养。

五、环境管理政策:适应形势、转变思路、推陈出新

  经过40多年的探索和实践,我国已形成了环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核制度、污染物总量控制、排污申报登记和排污许可证制度、环境影响评价制度、“三同时”制度和排污收费制度等一系列适合国情的环境管理政策和制度,成为我国环境管理的重要抓手。此外,伴随我国环境保护不断出现的新情况、新问题,还催生了许多环境管理的新政策新举措,如区域流域限批、区域联防联控等。鉴于环境管理政策范围相当广泛,本报告主要选择领导干部绩效考核与责任追究、城市环境管理以及生态保护红线等政策进行分析与评述。

(一)领导干部环保绩效考核与责任追究制度

  十八大以来,领导干部环保绩效考核与责任追究作为生态文明体制改革的重要内容,在国家和地方层面进行了一系列的政策设计和实践探索,取得了积极进展:包括:在国家层面明确并强调了对领导干部实行环保绩效考核和责任终身追究的总要求;淡化GDP考核,加大环保指标考核权重;一些地方已开展基于自然资源资产负债的领导干部考核开展探索和实践;强化了考核结果的运用并明确了责任追究的情形。

  总体而言,目前的地方党政领导干部环保绩效考核机制存在以下问题。包括:中央层面缺乏环保绩效考核有关内容的指导性细则;现行干部环保绩效考核指标体系缺乏科学性;地方党政干部环保绩效考核制度机制不健全;地方党政领导干部环保绩效考核机制缺乏配套政策法律机制的保障等。

  未来加强和改善领导干部环保绩效考核与责任追究制度应侧重以下几点:一是以自然资源资产负债表编制为基础,在国家层面出台环保绩效考核的统一考核体系和指导细则,完善领导干部自然资源资产离任审计和生态环境损害责任追究制度;二是完善党政领导干部环保绩效考核和责任追究的配套制度;三是厘清并明确党政的法定化环保责任,并在绩效考核和责任追究中予以体现。

(二)城市环境管理政策

  我国的城市环境管理工作始于20世纪70年代初,大致经历了以工业点源治理和污染综合防治为重点的起步阶段(1973-1984年)、以城市环境综合整治与定量考核为核心的发展阶段(1985-1995年)、以创建环境保护模范城市为载体的提高阶段(1996-2013年)。经过多年探索和实践,环境保护目标责任制、城市环境综合整治与定量考核制度、创建国家环境保护模范城市制度、城市空气质量报告制度等多项城市环境管理措施不断创新完善与战略转型。一是环境保护目标责任制在新环保法中再次以法律形式得以明确;二是城市环境综合整治定量考核制度处于改革调整阶段;三是创建国家环境保护模范城市制度被赋予新的环保使命;四是城市空气质量报告制度进一步完善。

  多年来,城市环境管理政策紧密结合城市发展形势和城市环境问题,促进了城市环境管理工作的可持续发展,取得明显成效。具体体现在:一是用好城市环境管理约束机制和激励机制,不断推进环保工作的全社会统筹;二是以环境保护优化经济增长,逐步提升城市环境承载力;三是强化能力建设和创新管理手段,不断提高环保工作水平;四是实施综合管理,逐步优化城市产业和经济结构。

  从过去城市环境管理的实践看,现有城市环境管理制度存在众多问题:一是环保参与政府综合决策程度严重不足,城市环境管理体制亟待改革;二是城市发展缺乏环境质量目标约束,环境质量改善压力巨大;三是城市环境管理工作面临更高要求和挑战,现有的城考和创模制度亟需调整;

  未来要建立与生态文明建设需求相适应的城市环境管理模式,城市环境管理政策发展需要在几方面进行加强和改善:一是统筹城乡区域污染防治,实行城乡一体化和区域联防联控的城市环境管理模式;二是加强信息公开和公众参与,发挥城市环境管理多重角色参与功能;三是以改善环境质量为导向,构建城市环境综合管理平台;四是实施城市环境管理分类指导,推进城市环境管理战略转型。

(三)生态保护红线政策

  划定生态保护红线是维护国家生态安全的需要。2013年11月十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出要划定生态保护红线。2014年4月通过的新环保法明确了生态红线保护的法律地位。一些试点省份和城市根据各自的生态保护需求和特点编制了生态红线保护规划,形成了大量经验和成果。

  但无论是法律、规划还是各项措施在未来要落地以及形成保护实效还需要解决一系列制度障碍,包括:部门缺乏统筹协调,生态红线落地难;红线保护区域与区域内原来的生产生活活动协调难;生态红线区域的划定的过程中还要和地方政府博弈等。

  红线保护区域划定是科学问题,而红线保护政策落到实处则是一个制度、体制和机制问题,未来需要建立以下基础制度,从而为生态保护红线政策提供基础性和根本性保障。一是要建立健全自然资源资产产权和用途管制制度;二是建立自然资源资产负债表制度;三是建立生态、资源和环境风险监测预警和防控机制;四是完善基于生态保护红线的产业环境准入机制;五是实施生态保护红线区域补偿机制;六是建立生态保护红线考核与责任追究机制。

六、环境健康政策:蹒跚起步、着眼基础、谋求长远

  随着经济社会发展以及人们对良好生态环境及健康需求的增加,环境健康问题日益得到关注和重视。经过多年不懈努力,环境健康政策取得了突破性进展。2014年新修订的《环境保护法》对环境与健康工作作出了明确的规定,包括:将保障公众健康作为环境保护法的基本立法目的;明确要求国家建立环境与健康管理制度;国家组织要开展环境与健康研究;采取措施预防和控制与环境污染有关的疾病。可以说,以环境健康风险管理为核心的环境管理理念正在逐步形成,环境与健康工作逐渐步入了法制轨道,环保部门在环境与健康政策的制定中逐步发挥主导作用。

  但是,就环境与健康管理工作及政策总体而言,环保政策体系尚未建立“以保障公众健康为核心”的理念;环境与健康政策的导向功能多于控制功能,实施力薄弱;环保部门缺乏环境与健康管理工作的授权,这种松散协作型的组织结构不利于推进环境与健康工作;环境标准的制定和修改尚未以人体健康为基本依据;环境监测的主要目标不是保护人体健康防范环境风险;信息公开相关规定中缺乏环境健康信息公开;健康风险评价缺乏技术导则难以实施;环境健康调查缺乏制度性规范等。,

  未来环境与健康领域工作和相关政策的发展需要侧重以下几点:一是以“健康优先”为导向改革创新现行环境管理制度;二是以健康风险为重要约束条件进行环境功能区划分管理;三是将健康影响评估作为核心内容纳入建设项目环评和规划环评;四是对于污染场地修复后再利用的区域开展环境与健康风险评估;五是将解决影响公众健康的突出环境问题作为环境绩效评价和考核的重要指标;六是建立基于健康基准的环境标准制修订定管理机制;七是将环境污染健康损害赔偿作为重要内容纳入环境损害赔偿;八是由环保部门统筹环境与健康管理工作;九是尽快建立具有独立范畴的环境与健康管理制度,包括环境与健康调查与风险识别制度、环境健康风险评价制度、环境与健康监测与风险控制制度、环境与健康信息公开制度等。

七、国际环境政策:风云变幻、热点频出、以外促内

  国际环境政策领域非常广泛。本文着重讨论环境与贸易、中美环境合作以及应对气候变化领域的政策。

(一)国际环境与贸易

  从国际上看,环境产品和服务贸易自由化政策日趋深入,环境与贸易投资议题已上升到国家领导人层面,成为全球治理或各国国家战略的重要组成部分。在自贸协定中设置环境章节并且适用负面清单及准入前国民待遇成为新模式。投资协定中的环境章节不断完善,环境条款由原则性宣誓逐渐走向具体和实质性义务承诺,具体是将环境标准一致性、环境法律执行的有效性、环境争端解决机制等条款包含在内。

  从国内看,在国际贸易伙伴影响下,同时也是出于自身改革和提升环境质量的需要,中国正积极调整环境与贸易投资政策,努力协调环境与贸易投资利益。包括:积极推动环境产品和服务贸易自由化政策;在自贸协定和投资协定中接受并设置环境章节;逐步重视对外投资环境保护;取消对稀土等原材料的出口管制措施等。全球多数国家和地区相比较,中国在某些环境与贸易投资政策制定方面已经和世界同步,处于国际先进水平,如环境产品贸易自由化、环境服务市场准入出价水平、自由贸易协定主体文本内容中的环境条款和章节等。但是仍存在一些不足,如:缺乏创新,未能打造具有世界话语权的环境与贸易投资政策框架体系;缺乏系统性;与国内环保政策衔接不紧密等。

  在我国“走出去”的总体战略布局以及国家整体绿色转型的背景下,未来我国环境与贸易投资政策应在以下方面予以加强:一是进一步明确积极主动和从环境需求出发兼顾其他利益的战略思路,从规则的顺应者到规则的制定者;二是明确推动环境与贸易投资议题的国家意志及法律授权;三是主动设计和制定中国贸易投资协定环境章节示范文本,增加环境与贸易投资议题内容,同时避免不利因素;四是强调对贸易投资协定开展环境影响评价;五是重视对环境与贸易投资议题的实施;六是切实保障推动环境与贸易投资议题;七是系统构建绿色贸易政策

(二)中美环境合作

  30多年来,随着中美利益交融格局持续深化,中美环境合作经历了起步、快速上升、机制化发展三个阶段,逐步形成了以中美环境合作联合委员会为主要平台,中美战略与经济对话、中美商贸联委会共同发挥作用的机制格局,在空气污染,水污染和有毒物质对环境的影响,危险固体废弃物,环保法律的制定、实施与执行,环境法律和制度等六个亟需关注的领域取得显著成果。在这一发展进程中,中美环境合作起步早、起点高、成果实,高公益、高基调、低政治的显著特点,决定了中美环境合作将成为新型大国关系的亮点。

  中美环境合作服务国家政治经济外交大局,充分发挥了绿色桥梁作用。同时服务国内环境保护中心工作,已经成为以外促内重要力量。但是,中美环境合作在服务政治经济外交大局方面,润滑剂作用明显,支柱作用不足,主要表现在:一是一定程度上环境合作被气候和能源合作 “绑架”;二是易受中美政治和经济关系波动的影响。对环保中心工作支持方面,机制平台的利用有限,合作影响力不够,主要表现在:一是机制平台利用不充分;二是资金有限;三是领域与范围难以拓展。

  为此建议,在新型大国关系框架下,一是强化中美环境合作平台地位与独立性,突出环境合作主导性;二是强化话语权与议题设置权,真正实现环境合作支柱作用;三是实现官方和民间合双轨并重格局,统筹环境保护国际国内两个环保市场。

(三)应对气候变化

  当前,我国在国际经济格局和温室气体排放格局中的地位越发凸显,在国际气候治理新秩序构建的谈判进程中温室气体减排压力日趋加大。为积极应对气候变化,作为温室气体排放大国和发展中国家,我国政府始终高度重视应对气候变化工作,不仅在国际层面积极建设性参与气候变化框架公约谈判和通过双边、多边机制开展气候变化国际合作,努力树立负责任大国形象,而且在国内采取了一系列政策与行动,推进绿色低碳发展。特别是我国的碳交易市场建设分别从地方和国家层面两个维度(地方碳排放权交易试点和国家级碳交易市场)均取得了突破性进展。其中,地方层面,深圳、上海、北京、广东、天津、湖北、重庆等“两省五市”碳交易试点市场先后启动,使中国一举成为碳排放配额规模全球第二大的碳市场;国家层面,为加快开展国内温室气体自愿减排交易建设,中国已全面启动了自愿减排项目的备案流程,并计划在2016-2017 年建立全国性碳排放交易市场。

  尽管我国现阶段的应对气候变化工作取得了一定积极进展,但国际层面仍需继续利用公约内外等多种国际机制开展务实合作,积极推动国际气候治理新协议的达成。从国内看,为推动国内绿色低碳发展和生态文明建设,未来的应对气候变化工作在认识和战略思路方面也亟待深化和调整:一是提高认识,将气候变化问题回归环境本质属性,且在法律法规、战略规划和管理手段上充分体现应对气候变化工作的环境属性;二是统筹兼顾,加强应对气候变化与环境保护的协同治理。就国内碳交易市场发展而言,虽然试点地区在政策设计和交易实践层面都积累了相当丰富的经验,但不容忽视的是,未来向全国碳市场过渡仍需解决诸多问题,因此下一阶段国内碳市场建设,应遵循科学发展规律,分步骤、抓重点、有计划地推进。

八、总结与展望

  近年来特别是十八大以来,面对生态环境保护的严峻形势和艰巨任务,我国环境政策的需求非常强烈,其制定和实施也取得了重大进展,特别是在当前加快生态文明制度建设的大背景下,基于我国环境保护的现实需求和全球可持续发展的主要方向,我国的环境政策的发展主要呈现出以下趋势:

  一是环境政策的制定与实施逐渐呈现出法治化的趋势。随着新环境保护法的修订,生态保护红线、总量控制、排污许可、环境与健康风险评估、环境公益诉讼、环境损害赔偿等制度政策得以固化到法律文本中,体现出了环境政策的强制性、严肃性和约束力。

  二是由污染物控制为核心逐步转向改善环境质量和保障人体健康。目前,无论是中央和地方的环境政策,都呈现出了由污染控制导向相环境质量改善、风险控制和保障人体健康导向转变的趋势,这其中的重要标志之一便是2012年修订并实施了新空气质量标准。

  三是环境经济政策体系将成为推动环境保护的重要手段。为公众提供良好的生态产品是政府的主要责任,未来一段时期政府的作用仍处于环境保护的主要地位,行政管理或命令控制政策仍是环境保护的主要手段。与此同时,环境经济政策逐步发挥其调配生态环境保护资源的重要作用,使经济活动朝着资源节约和环境友好的方向调整和改进,使生态破坏和环境污染者赔偿其产生的负面外部环境成本,使生态环境保护者的正面外部环境成本得到补偿。

  四是环境社会政策日益发挥作用。特别是环境信息公开以及环境公众参与政策的重大突破和进展为形成多元共治的环境治理体系以及全社会参与环境保护的氛围发挥了积极的作用。

  展望“十三五”,环境政策领域要继续深化改革,落实十八届五中全会和“十三五”规划建议精神、以及《加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》,加强政策执行。“十三五”环境政策要紧紧围绕环境质量总体改善这一目标,以目标、问题和效果为导向,按照最严格的环境保护制度要求,整体推进,重点突破,使其真正策动环境保护,实现既定的环境质量改善目标。

  一是建立体现生态文明建设要求的环境法律体系。将生态文明建设中关于生态环境保护的要求以及相关配套的体制、机制和政策工具保障落实固化到法律文本中,将环境保护追求实现的最高目标和有效途径等以法律的形式固定下来。对民法、经济法、刑法、行政法等传统部门法进行“生态化”改造,将生态系统管理的基本准则贯穿于其立法和修法全过程。

  二是建立符合生态文明建设要求的环境保护目标体系、统计体系与核算制度。建立基于生态产品和生态资产账户的管理模式,以及能够充分体现地方政府环境保护工作实绩的领导干部政绩评价考核制度。建立绿色国民经济核算技术体系和环境资产负债表核算技术体系。

  三是建立环境治理基础制度。特别是要建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可证制度将其与环境影响评价制度、总量控制制度、污染排放标准、排污收费等进行衔接和整合,那么切实形成以环境质量改善为核心,制度有效衔接运行顺畅简便高效管理制度体系。

  四是建立重大项目(政策)社会风险评估制度。建立社会风险民意沟通和利益诉求机制、社会风险化解工作机制;研究对具有社会影响的重大项目、涉及公众环境权益的政策进行程序合法性评估、政策合理性评估、方案可行性评估以及妥善处理公众合理诉求评估的第三方社会评价机制;研究社会风险评估制度执行的问责机制。

  五是建立生态保护红线制度和严格的环境准入制度。建立生态保护红线以及红线监管制度,完善基于生态保护红线的产业环境准入机制。根据不同类型生态保护红线的保护目标与管理要求,研究制定差别化产业准入环境标准。在全国范围内完成生态红线划定,形成生态保护红线监管制度体系,保障生态保护红线制度的落地实施。

  六是建立环境健康相关政策体系。建立环境健康风险评估方法,探索区域、地区、行业环境健康风险评估方法并开展国家环境健康与风险评估;制定环境污染损害鉴定标准和补偿标准;制定环境健康常规监测方法与指标,将环境健康指标和特征污染如指标纳入常规环境监测范围;开展环境与健康基础调查与研究等。形成环境健康风险评估规范和指南、环境污染损害鉴定标准和补偿标准、环境健康常规监测指标体系、环境与健康基础调查数据库等,为国家开展环境健康风险防控提供支撑。

  七是加强环境经济政策制定和实施。包括推动实施排污权有偿使用与交易制度、建立平衡生态产品生产者与受益者利益关系的生态补偿制度、建立有利于生态文明建设的绿色财税金融制度

  八是加强环境政策研究基础能力建设。加强环境政策体系评估能力,对整个环境政策体系进行定期评估研究,研究各项环境政策的成本收益以及整体的统筹和协同效果,提出优化方案。加强环境政策科技基础能力建设,研究、储备、建立和应用环境政策分析工具方法、数据库、平台等,形成环境政策科技基础能力,为生态环境保护提供支撑。

    全书链接:中国环境政策述评报告(2014年度).pdf

 

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