探索建立跨地区环保机构

发表:2016年04月11日 来源: 作者:夏光

《环境与可持续发展》2016年第2期卷首语

    跨地区环保机构,又称区域环保机构,是指在现有中央环保机构与各省级环保机构之间,再增加一层跨越各省级行政单元的环保机构。这对于现有环保管理体制而言有较大改变,所以需要深入思考和探索。

    为什么提出这个命题?因为近年来中央多次提出了这方面的要求。2015年《生态文明体制改革总体方案》提出“在部分地区开展环境保护管理体制创新试点,统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法”。2015年中共中央“十三五”规划的建议提出“探索建立跨地区环保机构”。2016年《中央全面深化改革领导小组2016年工作要点》再次明确“按流域设置环境监管和行政执法机构试点方案”。2016年《中央政治局常委会2016年工作要点》提出“开展跨地区环保机构……试点”。

    在当前我国强调简政放权、精简机构的大形势下,中央一再提出要进行探索跨地区环保机构试点,表明探索建立区域环保机构具有特殊的必要性。从根本上说,这是因为国家提出的许多重大环保理念如生态文明、绿色发展等,在地方上缺少强有力的体制来贯彻执行。必须承认,在环境保护上是存在着中央和地方的博弈的,现有的环保体制中,看上去中央很强势,实际上是地方自治性很强。中央的环保要求很高、下发的文件很多、环保法的规定也很严,但在具体执行落实中总有差距,很大的原因就是缺少一个中间环节,我们把它称为“传动机构”,就像汽车马达的动力需要通过“挂挡”才能驱使车轮行动一样。跨地区环保机构就是这种传动机构。目前全国设立了六个环保督查中心,但这些体制安排仍然比较乏力,还不是真正意义上的区域环保机构。

    跨地区环保机构的职能,一是要强化中央的环保事权和调控能力,二是监督并帮助地方政府履行环境保护法律责任,由此把过去相对比较虚置的中央环保职能落到实处,树立权威。其发挥作用的途径有两个,一是通过管制、执法、强制的办法,督查地方政府履责。二是通过引导和帮助的办法,即通过国家安排的环保项目把地方环保的事情办起来。从这个意义上说,区域环保机构应该是一个强势的实体性执行机构,有法定授权,可以审批、环评、审查、检查以及实施环保项目,不是一般性的协调机制或监督机构。

    这样的强势区域环保机构,在国际上比较通行。美国联邦环保局下设了十个区域办公室,分片管理全国各个地方,拥有一些行政管理、监督执法和实施项目的职能。另外,法国、韩国、日本等也有类似机构。

    推进区域环保机构的改革,是要增加国家行政支出的,但由于区域环保机构加强了基层的环境保护工作,通过加强环境督查和实施各种环境保护项目,由此带来经济发展方式转向绿色化,减少污染排放和各种环境损害,这也会节约下来大量经济成本,这个节约量可以抵消一部分建立区域环保机构所增加的行政成本,甚至还要超过。与此同时,区域环保机构将促进发展绿色产业,带来新的经济收益,这也会冲抵行政成本,更何况给老百姓带来蓝天碧水,其价值是难以计量的,因此不要因为会要增加行政支出就不敢搞改革。

 


环境保护部环境与经济政策研究中心主任/《环境与可持续发展》主编 夏光

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